规划海鲜29期 | 城市的新时代——“运营时代”

时间:2018-09-13
规划海鲜29期 | 城市的新时代——“运营时代”
编者按 

由皇冠体育现金网董事长兼首席规划师王富海著的《开创城市规划2.0:行动规划十年精要》将于近期面世。本书以行动规划的理论为切入点,结合皇冠体育现金网十年来的经典案例,系统叙述了皇冠体育现金网主张行动规划的缘由、思路、内涵、具体内容及其用途,阐述了行动规划在中国城市规划制度与体系演进中的意义,并对行动规划如何应对2.0时代的发展趋势和规划需求做出了前瞻性的探讨。本书以“开创城市规划2.0”为主题,那么何谓规划2.0?接下来的几期规划海鲜,我们将围绕规划2.0,谈谈我们的理解。今天是第一篇《城市的新时代——“运营时代”》。

核 心 观 点   



在社会经济大环境的变化下,城市发展由增量转到存量、经济转到人本、外生转到内生、速度转到质量,以往高速城镇化时代的经验难以复制、沿袭。我们认为十九大提出的“新时代”,其实也意味着城市发展进入一个“新时代”,也就是城市的“运营时代”。


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改革开放四十年,经历了前三十年的快速城镇化和城市迅速扩张,也在近十年逐步进入一个经济社会全面的转型期,这个转型期恰也昭示着城市发展的转型需求。我们可以尝试从人、地、产、财、城、管等多个角度进行概述。


一、从人的角度 

根据一些机构的研究报告,人口的大规模跨地域流动和快速城镇化出现一个趋缓的趋势,先发地区例如珠三角,常住人口城镇化率已趋近高限,继续快速增长不现实且没有必要;与此同时,在产业转移和梯度发展过程中,中西部后发地区农村人口趋向于本地城镇化,改革开放的“人口红利”期即将结束。在这过程中,关注点将会从城镇化的“量”转移到“质”,关注大量农业转移人口的“半城镇化”问题,以及长期发展惯性积累下来的“土地城镇化”快于人口城镇化问题。“以人为本”正在替代“GDP 导向”,成为城市发展的新主题词。城市间的“抢人大战”仅仅是中国城市新时代竞争主题变迁的开端,从“招人”到“留人”,再到“发展人”,将是城市发展的重要话题,给人们带来对城市发展目的的重新思考和具体措施的不断推陈出新。

* 20 世纪80年代以来,我国城镇人口比重(城镇化率)逐年增高,2017 年达到58.52%,但自2011 年突破50%以后,其增速也逐渐降低。按照城镇化的一般规律,我国已经进入更加注重城镇化发展质量的阶段


二、从地的角度 

土地制度改革使土地由单一的政府划拨方式,向土地出让方式(招、拍、挂)占主体的有偿使用方式改革,是城市发展建设的重要驱动力。但“土地财政”的畸形发展也使城镇建设用地开发规模背离了其合理承载城市经济社会活动的本来面目,转化为以城市财政经营目标为需求的扩张冲动,导致城镇建设用地规模扩张过快,利用效率不高,根据中央城镇化工作会议的材料,全国当时(2013 年)有约5000 平方公里的城镇工矿建设用地处于低效利用状态,占全国建成区的11%。在人多地少的国情下,土地利用粗放不仅影响着粮食安全、生态安全,同时也给城市未来的持续维护运营带来了隐患和风险。“严控增量、盘活存量”成为当前土地管理的重点要求。


三、从产的角度 

改革开放铸就了中国“制造大国”的地位,但也在发展中形成了出口依赖、二产畸高、质量偏低、污染严重等一系列内部外部问题,这个发展阶段的城市化,主要由工业化带动。随着国家整体进入工业化中后期,制造业传统比较优势逐步削弱,创新发展、智能制造和供给侧结构性改革成为当前产业发展的关注点,促使我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。城市作为产业经济发展的主战场和根据地,其产业发展也在呈现高端化、服务化、多元化、创新化、特色化等多种态势,需要政府做出改革性的思路转变,并在建设和管理各方面做出匹配性的调整安排。


四、从财的角度 

分税制改革背景下,土地财政成为诸多城市地方财政和建设资金的主要来源。同样是中央城镇化工作会议的资料显示,地方政府整体债务率已经超过100%,部分城市甚至超过200%,过度依赖土地财政存在极大的财政金融风险。因此,鼓励社会资本参与城市建设运营成为市场经济下的必然选择。然而不同于政府资金的公益性,社会资本有其趋利性的特征,在不同的投资体制下,城市规划建设管理的模式必然发生不同于以往的变化。总的来讲,城市财政刚刚适应了投入-产出的“建设模式”,如何转为广开现金流渠道,从软环境建设中提升城市质量的“运营模式”,是极其重要的课题。

* 有关机构曾以四种不同算法比较了2016 年7 月末全国30 个省(自治区、直辖市)的债务率,发现即使按照最低的算法结果分析,绝大多数省级政府整体债务率已超过100%。在过去的城市开发建设中,过度依赖土地财政会诱发极大的财政金融风险,但这已成为当前的普遍现象


五、从城的角度 

城市建设的理念也在发生变化。一方面,随着社会的进步,市民意识在不断增强,对城市品质的提升需求在不断提升,突出表现在“城市病”问题方面;另一方面,全社会基于人类文明发展的一些共识,例如遏制气候变暖、传承文化遗产、保护生物多样性、促进社会包容等理念,正在逐步转化为新型城市建设理念,低碳城市、智慧城市、绿色建筑、智能交通、共享社区等概念正在不同程度地付诸城市建设实践。城市发展既要拥抱新的技术进步,也要体现人类文明的共识。


六、从管的角度 

基于计划经济时代的城市管理模式和体制机制尚未完全脱胎换骨,“经济唯上”的政绩理念正在发生变革,同时,政府也面临着从“城市开发建设者”到“城市管理运营者”之间的身份切换。未来的城市管理,应当是社会经济全面综合、市场社会充分参与、建设管理链条完整的城市治理。全面深化改革提出的“国家治理体系和治理能力现代化”,中央城市工作会议提出的“完善城市治理体系,提高城市治理能力”,都明示了这方面要求。从管理到治理,不仅意味着政府的身份和职能正在发生转换,而且也意味着城市发展要素的作用机制在发生变化,需要更为精巧的政策设计的运维手段。

城市是经济发展的发动机,是社会进步的火车头,是创新进步的主力军,也是国家竞争的主战场。我国城市发展正处于城镇化快速发展的中后期,面临着换挡的关键环节,在社会经济大环境的变化下,由增量转到存量、经济转到人本、外生转到内生、速度转到质量,以往高速城镇化时代的经验难以复制、沿袭。十九大提出的“新时代”,其实也意味着城市发展进入一个“新时代”,也就是城市的“运营时代”。运营时代,城市扩张降速,生产出现过剩,成本优势无存,面对的却是前三十年快速发展被忽视和累积的各类矛盾和问题。它既是一个矛盾凸显期,也是发展的关键期和改革的艰难期。

一位百强县的“一把手”曾经说,经历了几十年城市快速发展的惯性,当前经济、社会、城市建设、管理体制几个转型一起来,急需破题,原来的经验都用不上,兄弟城市也是各探各路,无法借鉴。我们到底应该从哪里做起?这就是城市运营时代需求的形象写照。