规划海鲜30期 | 规划的挑战与命题——从1.0到2.0

时间:2018-09-21
规划海鲜30期 | 规划的挑战与命题——从1.0到2.0


编者按 


由皇冠体育现金网董事长兼首席规划师王富海著的《开创城市规划2.0:行动规划十年精要》将于近期面世。本书以行动规划的理论为切入点,结合皇冠体育现金网十年来的经典案例,系统叙述了皇冠体育现金网主张行动规划的缘由、思路、内涵、具体内容及其用途,阐述了行动规划在中国城市规划制度与体系演进中的意义,并对行动规划如何应对2.0时代的发展趋势和规划需求做出了前瞻性的探讨。本书以“开创城市规划2.0”为主题,那么何谓规划2.0?接下来的几期规划海鲜,我们将围绕规划2.0,谈谈我们的理解。今天是第二篇《规划的挑战与命题——从1.0到2.0》。


核 心 观 点   


城市发展从1.0的建设时代转入2.0的运营时代,对城市规划提出了新的要求。城市2.0 时代的规划,应当回归理性,尊重城市发展的一般规律;应当以人为本,塑造承载理想的共享家园;应当关注效益,提升城市空间的人气活力;应当包容创新,释放经济社会发展新动能;应当面向操作,成为各界认同的治理工具。


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正如工业1.0 时代之前没有成型的工业体系,但已存在手工业和大规模作坊一样,规划1.0 时代之前并非没有规划,但没有成型的规划体系,规划设计只是简单服从于具体项目建设的需要,即便项目大到城市这个级别(例如包头、攀枝花之类的工业城市)。

我们可以把20 世纪80 年代《城市规划条例》和《城市规划法》的颁布实施作为规划1.0 时代成型的标志。总体来说,1.0 时代的规划延续了计划经济的特征,通过远景蓝图由远及近、自上而下传导控制经济社会发展,但在管理应用上,以房地产市场化为分野,呈现“建设规划”和“经营规划”两个不同的阶段特色。前者政府是城市建设主体,规划主要服务政府建设项目需要,是城市建设的“施工图”;后者市场主体介入城市建设,规划又成为土地出让的“批发单”。

刚则易折,讲究技术理性的规划在外部环境变化下漏洞百出,广受诟病;而“守株待兔”式的被动式行政许可管理则难以应对瞬息万变的城市发展需求。进入城市运营时代,面对改善、转型和未来城市可持续发展的重大命题,中国城市将进入一个长期持续的“再城镇化”过程,1.0 时代的规划将更加捉襟见肘。

爱因斯坦说过,“我们不能用导致过去问题的思路去解决问题”。


城市运营时代首先面临巨量的存量资源盘活、提升、维护问题


供给侧结构性改革的“三去一降一补”中,房地产去库存就是针对巨量的闲置商品房问题提出的。除了商品房空置、建设用地闲置,几十年的快速发展建成了大量的基础设施和公共服务设施,地铁、公交、港口、机场,乃至教育、医疗、园林……后续运营维护都将是吞噬现金流的巨兽。据北京财政局公布的信息,2007 年至2013 年,财政补贴北京地铁各类资金221 亿元,其中2013 年财政补贴基本运营亏损26 亿元,更新改造支出近20 亿元,而2013 年全市用于公交系统运行的总补贴支出更是达200 亿元之巨!这就是运营时代这个“新时代”与过去面对的最大不同:某种意义上,如何“养”一座城市,要比“建”一座城市更难。过不了这个坎,前三十年快速城镇化只是铸就了“吞金巨兽”,“再城镇化”就会倒在财政这只拦路虎上。 


 * 根据赵燕菁的《城市化2.0 与规划转型》一文,在城市化过程中,资本支出递减,而运营支出递增。因此在“城市化1.0”阶段,要填补城市发展的资本缺口,将以土地为主的资源转化为城市建设发展的资本,到了“城市化2.0”阶段,城市运行维护成本大增,如何保证稳健的现金流是城市运营要考虑的首要问题

城市运营时代其次面临着从“城”到“业”与“人”的视角切换

城市空间是一切社会经济活动的载体。城市在建设时代通过土地滚动开发建成的物质环境,需要由持续的社会经济活动来填充、支撑,使之更具活力、效益。“业”与“人”是城市的两大税基,是城市繁荣活跃的基础,同时也是持续稳健发展的土壤。城市产业发展,如果在以往还呈现投资驱动、外生型的特征,那慢慢就应向自我孵化、自我培育、自我升级的内生型发展,而要实现这样的发展,人的因素是决定性的。当前中国已进入老龄化社会,正如一个家庭需要壮劳动力,在人口红利退潮之后,劳动力争夺的新戏码正在上演。城市竞争手段也从原来的资本补贴转向劳动力补贴。城市运营时代,就要打好住房、教育、医疗、环境、休憩、文化、就业等各种政策“组合拳”,打造劳动力和人才的“吸附器”,催生产业的自我升级和完善。


近年来的“抢人”大战 



 * 近年来,国内一、二线城市掀起了“抢人”大战,围绕优化就业环境、降低生活成本、完善公共服务,各城市先后制定大量的政策和行动,以提高城市的人才吸引力



城市运营时代最后还面临着城市系统复杂性和管理要求精细化这对矛盾


从建设时代转入运营时代,管理者面对的是已初步成型但又欠缺磨合的城市各系统、各要素,其中还蕴含着快速发展期积累的矛盾。仅以交通为例,特大城市可能就面临着轨道建设、公交体系完善、慢行系统建设、交通拥堵防治、机动车辆管理、停车场补充等一系列问题,牵一发动全身,设施硬件补充和政策软件调控多管齐下方能见效。而与此同时,市场经济的完善、市民意识的提高,以及出于制度成本、财务成本的种种考虑,要求城市管理的手段和政策精细化、精准化,准确高效地解决问题而不至于引起新的矛盾和问题。建设时代铺开的摊子,需要到运营时代精细地来收拾,这就需要城市管理者的智慧,需要灵活运用新的工具和手段。

城市发展从1.0 时代到2.0 时代,为城市规划提出了新的要求。作为城市规划工作者,应该做怎样的回答?

有一种回答是:上述诸多挑战与问题并没有超出规划原理的范围,其实已见惯不怪了,是城市规划早就考虑到的。针对当前的新情况,我们根据最新指示精神,采用了最新的分析方法进行了研究判断,提出了应对之策,在用地布局上做了相应调整,在文本上增加了若干条要求……总之,“考虑了”并“纳入了”发展蓝图与文本,责任尽到了,具体的建设管理就要各级实施者在规划的指导下自行解决。

另一种回答是:我们要从云端回到人间,深入城市运行当中,发现真正的问题,判断各方真实的需求,提出顺应城市发展规律、适应经济社会能力、符合政治和市场需求的解决方案。我们应当更深刻地理解国家治理的理念方式和城市运行的地方性、阶段性特点,尽最大可能利用科技革命时期的技术理性判断其对城市的多方位影响,对城市运行做出更加准确的研判,为决策提供科学的依据。我们应当为城市做出更为理性的前景方案,但更注重渐进式的改善,从综合系统性的统筹行动计划,到局部的运营提升建议,再到具体项目的策划实施设计。在转型与变革的城市2.0 时代,我们不再寻求前置式理想蓝图刻板地放大到鲜活的城市中,反而更加期待推动城市在渐进改善的量变中逐步实现理想的质变。

这两种回答的区别,就是规划1.0 和规划2.0 的分野。

如果要进一步概括规划2.0的特征,我们可以罗列出如下要求:



——城市2.0 时代的规划,应当回归理性,尊重城市发展的一般规律。城市运营的基础是本质性的社会经济规律,而不是领导意志或者其他好高骛远的浮夸,把握规律、顺应规律,才能引领城市持续发展。
——城市2.0 时代的规划,应当以人为本,塑造承载理想的共享家园。“城市即人”,以人为本的发展模式,不仅是人类文明发展的伦理,而且对于塑就城市的竞争力具有决定性的影响。
——城市2.0 时代的规划,应当关注效益,提升城市空间的人气活力。城市建设需要弥补质量方面的欠账,有质量、有效益的发展,才是真正的可持续良性发展。城市空间必须以其社会经济效益的发挥为前提,促进品质提升、活力提升。
——城市2.0 时代的规划,应当包容创新,释放经济社会发展新动能。城市建设作为空间供给也是重要的供给侧结构性改革的内容,塑造包容共享的生活环境、激发创新的工作氛围,可以顺应国家创新发展战略,助力城市顺利完成发展动能的切换。
——城市2.0 时代的规划,应当面向操作,成为各界认同的治理工具。新时代是政府、企业、社会、市民共同建设城市的时代,规划作为空间治理的工具,必须在满足政府作为管理主体的需求前提下,反映市场需求、市民意愿,促进社会共同进步。