规划海鲜31期 | 展望规划2.0时代

时间:2018-10-10
规划海鲜31期 | 展望规划2.0时代

编者按

由皇冠体育现金网董事长兼首席规划师王富海著的《开创城市规划2.0:行动规划十年精要》已于近期正式面世。本书以行动规划的理论为切入点,结合皇冠体育现金网十年来的经典案例,系统叙述了皇冠体育现金网主张行动规划的缘由、思路、内涵、具体内容及其用途,阐述了行动规划在中国城市规划制度与体系演进中的意义,并对行动规划如何应对2.0时代的发展趋势和规划需求做出了前瞻性的探讨。本书以“开创城市规划2.0”为主题,那么何谓规划2.0?接下来的几期规划海鲜,我们将围绕规划2.0,谈谈我们的理解。今天是该系列最后一篇《展望规划2.0时代》。

核心观点

2.0 版的规划,在思维方式上,还应当体现条块结合、重心下沉,优化供给、分享成长,发动社会、织补城市等要点。新的历史时期需要新的规划应对,皇冠体育现金网在倡导规划2.0 时代所做的初步选择是:行动规划+ 运营咨询。这是城市进入运营维护阶段的必然要求,也是规划这一行业发展的主动选择,更应是国家推进全面深化改革中的一环——空间治理体系和治理能力现代化建设的重要体现。

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3、条块结合、重心下沉

我国的规划法将城乡规划管理权设置在市、县一级,这是为了避免更小的行政单元在规划管理上各自为政,进而影响城市整体发展利益。随着城市不断发展壮大,城市规模在急剧扩张,各类管理实体不断增加(例如各类开发区、园区),实际上出现了规划管理和真正的开发实施、建设管理主体分离的情况。从城市政府来讲,为保障整体利益,要加强法定规划等“防守型规划”的覆盖面和规范性,而从更下层的区、园区、街道、社区来讲,就需要在法定规划框架下,更多地运用灵活性更大的新的规划工具推动具体工作。 


* 区政府是市级决策的执行者,是条条事务的统筹方,未来可能被赋予更多的管理职能,“区长的规划”也应运而生。它既要求“条块结合”,又强调面向操作




我国的地方政府框架,城市一级是“条”状管理,基层一级是“块”状管理。全市层面从土地、交通、市政、环保等各个系统下达的工作,都需要在基层这个“块”上统筹实施,“条块结合”是2.0 时代规划解决城市问题、推动具体工作的必然要求,而基层政府的规划需求也必然转向面向操作、协调工作、落实空间的实施性规划。因此,在城市层面国家已经在力推“多规合一”打破条条障碍的同时,在基层层面,从实际工作的角度,更要强化统筹协调和专业融合,协助基层建立协商操作平台,这也是2.0 时代规划转向运营化的重要要求。

制度经济学认为,政府的大量职能都可以被分散化,并由相互竞争的机构承担,因此应该将集体行动中的每一项任务放置在尽可能低的政府级别上。行政架构中处于较低层次的政府与民众更接近,能够更好地反映公民的偏好。基层政府,尤其是区政府,是市级决策的执行者,是条条事务的统筹方,直接面对具体管理对象,贴身了解社会大众需求,从简政放权的角度理应被赋予更多的管理职能。城市空间精细化管理的要求,也倒逼基层政府履行更多的空间治理职责。当前很多城市意识到了这一点,深圳推行的“强区扩权”,就是市级部门以直接下放或委托方式,向区政府下放经济社会管理权限,从而实现权利和义务对等、权限与责任匹配,降低行政成本,创新服务方式,提高行政效能。2.0 时代的规划应当积极应对管理重心下沉的趋势,致力于把宏观规划确定的各项工作在基层空间统筹协调加以转化落实,强化行政操作工具属性,积极推动规划在新的历史时期发挥更大的作用。


4、优化供给、分享成长

城市空间是供给侧结构性改革的重要内容,空间供给的改善可以极大地促进社会经济的良性发展。不仅如此,根据亨利·列斐伏尔的空间生产理论,空间自身的生产也是一种城市社会重要的生产方式,在某些城市甚至是主要的生产方式(某些城市房地产业已成为主导产业)。从这个意义上说,规划作为空间管理政策工具,一方面通过调控空间供给的数量和质量,以满足城市和人的发展需求,间接促进经济的发展,另一方面也通过指导土地出让、设施建设、城市更新等具体空间的生产,直接参与到经济运作中。


 
* 大卫·哈维在《资本的城市化》一书中指出,当代资本主义的资本转移是一个包含了三次资本循环在内的复杂体系,包括投资于工业生产过程的初级循环、投资于建成环境的第二级循环和投资于科学技术研究以及与劳动力再生产过程有关的教育和卫生福利等社会公共事业的第三级循环。这个理论可以用来解释中国的广大城镇从工业化起步到快速城市化再到“再城市化”的过程,对应着不同阶段的发展重点,即产业发展、城市发展和人的发展。近些年来,空间生产(即城市建成环境)几乎成为唯一的发展焦点,也积累了大量的问题和矛盾,而产业(实业)发展和人的发展已到了不容再被忽视的地步




其中很重要的一个改变需求是“土地财政”模式的式微。原有出让土地获得资金搞七通一平、补财政窟窿的方式是寅吃卯粮,在导致粗放开发的同时,弱化了政府调控能力,降低了空间品质。政府财政健康的冀望将寄托于土地持续稳定的产出而非一次性的出让。未来,政府将通过合作开发、临时开发、租售并举等方式丰富土地供给的手段以保障开发质量和调控水平。与此同时,在已出让土地也就是存量空间上,要更好地提升空间质量,完善空间生产的手段和产品,以促进人气集聚、产业繁荣,以培育城市税基,让更多的发展红利反馈社会各个群体。

在这个前提下,规划将不仅仅是土地功能用途的划分和开发管制,更要制订空间供给模式、生产手段和分配方式等一系列工作规则,它决定着政府如何运用各种手段间接调控和直接介入空间生产等社会经济活动。在这个过程中,空间设计、业态设计、操作模式设计和政策设计同等重要。在当前解决发展不充分不平衡矛盾的需求下,规划需要从两个维度进行革命性的改良,一是更加细致充分地了解城市和市民需求,针对性地提供相应数量和质量的空间产品,并设计其生产和提供的方式;二是确保空间产品及其服务能有效地覆盖社会各个阶层和绝大多数人群,倡导空间公平和空间正义。


5、发动社会、织补城市

城乡规划客观上影响着空间利益在整个社会的分配格局。以往制度环境下,因为渠道的不通畅和利益的疏离,社会各阶层很难有主体自觉参与到规划制订和实施中来。随着市场经济体制改革的深入,城市开发建设投资渠道多元化,市民和业主也更加注重切身利益的维护,城乡规划的实施主体和参与主体正在以前所未有的速度增加。这就在客观上为提高规划的社会认同度、强化规划的社会参与性提供了坚实的基础。 


*“ 共同缔造”坚持以群众参与为核心,以培育精神为根本,以奖励优秀为动力,以项目活动为载体,以分类统筹为手段,着力决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享,完善群众参与决策机制,通过市民对城市建设管理的深度参与,创新社会治理体系,推进国家治理体系和社会治理能力现代化



 * 上海城市社区微更新的路径一是通过城市艺术活动进行社区微更新改造,由民间设计师联合发起,获得政府立项的“上海城市空间艺术季”,以微观的视角及低成本的投入对空间环境进行改造,同时协调各方空间诉求,激发城市空间的活力;二是开展各类型团队合作行动;三是通过政府力量推动,2016 年上海市规划与国土资源管理局启动了“行走上海——社区空间微更新计划”






首先,原有的房地产企业和行业相关企业正在应对运营时代的到来,向城市功能运营商转型,园区运营商、城市更新运营商、特色小镇运营商等应运而生;同时,原来以政府为主导的新城开发、园区建设等,也纷纷引入社会资金和管理力量,在利用市场机制完善城市服务的同时,企业的话语权也在增强。在这种情况下,规划一方面要发挥调控管制作用,避免监管缺位,另一方面要主动应对,将静态的城市功能区、各类设施按照市场规律进行项目策划和包装,吸引市场主体参与,以降低财务成本、激活闲置资源、发挥更大效益。这就需要规划将技术性的要求与人群分析、产业业态、运作模式、盈利模式等生动的经济社会要素结合起来,从推进一个具体项目的角度编制规划、推进规划实施。

在以人为本理念倡导下,规划也更多地将作为利益攸关方的普通市民、业主纳入具体工作中。存量空间的优化、城市品质的提升不是简单可以用量化指标描述的,而应当以群众意愿和呼声为出发点和落脚点。当前国家重点推进的城市“双修”(生态修复、城市修补)、老旧小区改造试点,都以民生问题为导向,以群众意愿和呼声为出发点和落脚点,并在实践基础上总结了“共同缔造”理念加以倡导。在工作思路上,也越来越重视城市的维护修补,谨慎开展大拆大建,推行“点穴”“针灸”式疗法,“尽小者大, 积微者著”,自下而上改善城市空间品质。此类工作将更多地体现“社区规划”的特点,规划师将作为工作组织者、咨询方和总成者而非技术决策者参与方案制订,其技术方案和策划创意,重点在于群众的接受程度,需求分析、利益协调、计划统筹、反馈检讨等将取代传统规划的技术路线成为工作的主要内容。近年来,上海持续推进的社区“微更新”计划,就已经开展在尝试规划师和规划角色的转变,并取得了良好的效果。

结论与展望

规划在城市发展中一直起着重大作用。城市从建设时代进入运营时代所面临的挑战,也正是对规划行业的挑战。面对日益多元的政策要求和发展诉求,1.0 时代静态、单一的传统规划从品种、形式、内容上都无法完美应对。我们大胆设想,在城市运营时代,规划在内容上将逐步区分为“防守型”和“进攻型”两种,前者从发挥政府职能角度,为市场经济活动制订不可逾越的“红线”,发挥政府“看得见的手”的作用,避免“市场失灵”;后者则针对不同主体的不同需求,问题导向、科学诊断、量身定做、跟踪服务,追求内容的实施性和结果的有效性,从而真正发挥规划的更大作用。 


*“ 行动规划+ 运营咨询”不仅包括原有的全部规划服务品种,还根据规划2.0 的要求增加了许多更有针对性、灵活性的咨询服务内容


行动规划是中国城市走向新时代,皇冠体育现金网对可能到来的城市规划2.0 的方向性选择。经过十年的实践和持续探索,以及十年来对国家城乡治理理念与政策演变的观察,我们更加确信规划2.0 时代已经到来。皇冠体育现金网将继续深化践行行动规划,但我们也切实地感受到,只在城市规划的平台上强化操作要素和内容,已不足以为城市各方提供满意的专业服务,应当开辟新的服务平台,即城市运营咨询业务,用以吸纳各方面的运营专家,强化对城市运营的深刻理解,更加深入而实际地针对城市运营的各类需求提供解决方案。因此,皇冠体育现金网在倡导规划2.0 时代所做的初步选择是:行动规划+ 运营咨询。

新的历史时期需要新的规划应对。2.0 时代我们所定义的规划改良或者说转型,是城市进入运营维护阶段的必然要求,也是规划这一行业发展的主动选择,更应是国家推进全面深化改革中的一环——空间治理体系和治理能力现代化建设的重要体现。相信在新的发展理念、新的发展环境催化下,规划进入“百花齐放”的2.0 时代,将更有效地发挥专业服务价值,为蓬勃发展的城市镶镀活力之美、和谐之美、特色之美、秩序之美。