行动探索 | 青岛市李沧区分区规划实施评估

时间:2019-11-12
行动探索 | 青岛市李沧区分区规划实施评估


青岛市李沧区分区规划实施评估
项目获奖:深圳市第十八届优秀城乡规划设计二等奖
项目地址:山东省青岛市李沧区
项目规模:97.98平方公里
开始时间:2016年3月至2017年4月
设计团队:曾祥坤、宋成业、孙璐、叶树南、钱征寒、王佳林、李明聪、吴飞、青岛市城市规划设计研究院


全文3200字,阅读需要7分钟


项目背景

李沧,是青岛发展的一个侧影,也是市辖区转型发展的典型样本。2016年,青岛市新版总规获批,中央也提出了生态文明建设、新型城镇化等崭新的理念要求,均亟需在区级层面贯彻落实。但是,李沧区分区规划编制年代久远且早已过期,在频繁的上位规划、政策变化下难以发挥作用。面对复杂的发展形势和要求,李沧区决定“先评估后规划”:以规划实施评估为线索,总体把握李沧区资源禀赋及发展定位,明确近期和未来的规划策略及要求,落实政策导向为重大项目建设提供依据,建立完善李沧区规划实施评估机制。

该项目于2016年3月启动,经历了招投标、中期咨询会、专家评审会、完善结题4个阶段。前期邀请到中国城市规划设计研究院、皇冠体育网网址、广州市城市规划勘测设计研究院等国内一流规划设计机构参与竞标,最终由胜出的皇冠体育网网址与青岛市城市规划设计研究院合作完成。


规划思路

《李沧区分区规划实施评估》通过主动式的规划评估工作,回顾、梳理和总结过去十余年来李沧建设发展的成绩和问题,检讨分区规划编制实施的工作机制,并结合最新形势对李沧发展所面临的若干重大问题进行战略性思考。

在工作框架上,根据评估工作目的,以兼顾分区规划实施评估和李沧发展战略思考的双重需要为原则,提出“三结合、三评估”的工作思路:结合规划情况做规划成果评估,梳理当时李沧的规划思路和内容框架;结合现实情况做规划实施评估,总结当前李沧的发展特征和存在问题;结合形势需求做规划适应性评估,思考今后李沧的规划策略和关键问题;最后形成综合发展策略建议。


内容要点

整个项目成果由行政摘要、评估报告、专题报告和基础资料汇编共同构成。评估工作的内容要点包括:

(1)规划成果评估。作为整项工作的基础,主要评估规划成果的完整性、合理性和传递性,并借此梳理实施评估要点,总结当时规划思路,盘点相关规划政策资料。

(2)规划实施评估。作为评估工作重点,主要评估规划实施过程、规划目标实现和用地设施落实情况。按照抓大放小、系统评估的原则,提炼李沧发展的现状特征和总体性、关键性的问题。

(3)规划适应性评估。作为整项工作的过渡环节,对照目标找差距,检视资源找优势,从内外两个层面综合得出下阶段规划的立足点和调整思路。

(4)策略发展建议。以上述评估为基础,进一步提炼下阶段发展的核心命题、应对思路和发展路径,继而从城区发展定位、规划发展策略、规划机制改革3个方面形成策略建议。


创新与特色

当前正处于新旧空间规划的体系重构期、新旧法规制度的衔接过渡期和新旧空间问题的集中应对期,大部分市辖区规划面临着与李沧相似的问题。因此,项目在工作框架、技术方法、现实应用、机制改革等方面的一些创新特色具有了普遍价值。


1、系统探索效用导向型规划实施评估的工作框架和方法体系

传统上,由于规划实施被狭义理解为规划的向下传导和许可管理,所以规划实施评估在工作逻辑上偏重于监督导向或机制导向,聚焦于规划落实和实施环节关系。由此建立的规划实施评估工作框架较为程式化,容易湮没内容重点,甚至得出刻舟求剑式的结论。

本项目率先提出了效用导向型的规划实施评估框架,以“成果评估—实施评估—应用评估”组织评估过程,工作逻辑更为简洁,将“针对过去”的评估作为“针对未来”的评估的基础,为城市的下一轮发展服务。

在工作方法上,(1)评估重点由规划落实情况向城市运行状态转变。透过规划目标指标和管控要素的落实情况,深入考察城市经济社会的发展水平和发展趋势,并更加关注规划实施后的空间绩效和发展质量。例如,对于市政设施,不仅仅是评估建成度,还要结合人口、用地的空间分布及演化趋势,综合评估设施承载能力在空间上的梯次差异。(2)评估线索由指标监督考核向规律机制研究转变,让评估结论从“知其然”深入到“知其所以然”,找出可调控的影响因素,明确应遵循的发展规律。例如,分析李沧商业内卷化发展的机制原因,发现与李沧整体产业结构和人口政策密切相关,下阶段规划需从这两点入手,而不是简单地控制商业用地。(3)评估机制由单次行业评估向常态制度工作转变,将规划评估融入到规划动态管理和规建管统筹当中,并以此为基础指导市辖区规划管理机制创新。


2、应用大数据等多维数据开展更为精准的评估分析

如:通过POI数据对住宅(建成年代和价格)、教育、医疗、金融、文体等各类用地设施进行精细化分析,评估其空间布局和演化过程与规划的吻合度,分析其服务辐射范围和等级体系;通过手机信令数据,开展交通状况的动态化评估,分析不同地段的交通拥堵程度,评价主要道路的运行水平;深度挖掘人口和经济普查数据,分析人、房、业关系中的特殊现象和趋势,找出影响规划实施的深层次原因。


3、服务于特大城市区级政府的规划管理需求

在城市规划实施重心下移的趋势下,市辖区规划必然走向新的发展阶段,从“局长的规划”变成“区长的规划”,要强调规划效用,解决实际问题。本项目在成果体系的设计上兼顾区领导和区规划部门的双层次规划管理需求,以行政摘要形式为区领导城区发展决策提供参考,以评估报告和专题报告为区内相关规划编制及规划机制改革提供引导性建议。针对区级规划管理关心建设工作的特点,项目着重强化了发展策略下的项目策划和片区指引,按产业培育、公共服务、生态修复、综合交通、绿色市政,明确近期可推进、能见效的建设项目和行动计划,划出六大重点发展片区,提出它们在新形势下的发展定位、主导功能、发展规模和发展指引。


4、响应国土空间规划改革,探索市辖区的规划机制改革

自《城乡规划法》删去相关表述以来,分区规划地位日减。但从国土空间规划改革强调传递性、协调性、操作性的要求来看,作为城市自上而下和自下而上两种规划模式的切合点,分区规划仍可能是承上启下的重要一环,发挥规划传递、规划协调和规划管控的作用。项目探讨了规划改革形势下市辖区规划的地位和作用,并针对现实管理诉求,提出规划机制的改进方向和比选方案,为李沧提出了建立分区规划与发展规划的“双平台”机制及其改革工作行动计划。


实施效果
1、积极而显著地推动了李沧区后续规划工作的开展

项目受到以住建部原总规划师陈为邦先生领衔的专家团队和李沧区政府领导的高度认可,部分策略建议被纳入李沧区2017年国民经济和社会发展计划,对区级城市空间战略、项目安排等产生积极影响。基于评估结论对李沧区后续控规编制提出城区定位、空间格局、区域协调、土地利用、重大设施、重点片区和城市更新方面的指导意见,有力推动李沧区的控规全覆盖工作。


2、基于本项目,举办规划学会城乡规划实施学术委员会举办“市辖区规划和实施”学术沙龙

2016年,中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会举办“市辖区规划和实施”学术沙龙。本项目的主要成果和经验是沙龙讨论的核心议题。会后形成题为《提高市辖区规划地位,加强市辖区规划实施》政策建议,上呈住房和城乡建设部。


3、核心内容实现了学术成果转化,经过多次全国性会议交流,在行业内引起了广泛的关注和反响

文章《市辖区规划——亟待强化的规划操作平台》收录到中国城市规划学会学术成果《理性规划》一书中,并在2017年规划年会期间得到广泛传阅。论文《新形势下规划评估的四个转变》在2017年金经昌青年规划师创新论坛上宣读。主评专家崔功豪先生高度评价了交流内容。

 长期以来,规划评估被视为规划修改的前置性程序环节,在规划管理中的重要作用没有得到足够的重视。随着空间规划体系改革和规划实施重心下沉,在未来的城市规划、建设、管理中,规划评估工作将大有可为。用评估总结规划和发展的问题,用评估探究城市发展规律,用评估启发下轮规划的编制实施,为规划搭建起由“好编”“好批”通向“有用”“好用”的桥梁。本项目就是一次有益的尝试和探索。